La gouvernance de la Sécurité sociale
Une gouvernance qui repose sur plusieurs acteurs
L’organisation de la Sécurité sociale fait appel à de nombreux organismes que sont les caisses des différents régimes et branches, qui servent les prestations ou recouvrent les cotisations de sécurité sociale. Elles disposent de la personnalité morale mais doivent travailler dans un cadre structuré et piloté pour former une protection sociale performante.
Historiquement confiée exclusivement aux partenaires sociaux, la gouvernance des organismes de sécurité sociale a vu la place de l’Etat se renforcer au cours du temps du fait de l’augmentation de la fiscalité dans les ressources de la sécurité sociale et de la nécessaire maîtrise des dépenses. A compter de la révision constitutionnelle du 22 février 1996, le pilotage de la sécurité sociale repose sur les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) qui visent à mieux maîtriser les dépenses sociales et de santé, ainsi que sur les conventions d’objectifs et de gestion (COG).
Ainsi, trois acteurs majeurs participent de la gouvernance de la Sécurité Sociale :
- Le rôle le plus structurant est celui du Gouvernement et du Parlement : ils définissent et votent les grandes orientations des politiques publiques en matière de protection sociale et veillent à son équilibre financier. La Direction de la sécurité sociale est la direction d’administration centrale, au service du Gouvernement, qui prépare annuellement le projet de loi de financement de la sécurité sociale, élabore les politiques publiques en matière de sécurité sociale et assure la tutelle sur les organismes de sécurité sociale, avec le concours, s’agissant des organismes locaux de la Mission nationale de contrôle des organismes de sécurité sociale (MNC).
- Les conseils et conseils d’administration des différentes caisses (composés essentiellement de représentants des organisations patronales et des salariales), qui délibèrent principalement sur les orientations de leur branche ou de leur organisme et en vote les budgets )
- Enfin les directeurs de chaque organisme assurent pour leur part la bonne gestion et le bon fonctionnement au de la caisse dont ils sont responsables et mettent en œuvre les orientations et décisions des conseils et conseils d’administration. Ceux des caisses nationales assurent en outre le pilotage du réseau de caisses locales dont ils ont la charge.
La Direction de la Sécurité sociale : tutelle et définition des politiques
La direction de la Sécurité sociale (DSS) est chargée de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques de Sécurité sociale, qui comporte les branches suivantes : maladie-maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, retraite, famille, et recouvrement.
La DSS est rattachée à deux ministres : le Ministre des solidarités et de la santé et le Ministre de l’action et des comptes publics.
Elle est responsable de l’équilibre financier des comptes sociaux et prépare à ce titre, chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS).
Elle pilote les opérateurs chargés de la mise en œuvre de ces politiques. La DSS assure ce pilotage stratégique dans le cadre de conventions d’objectifs et de gestion (COG) conclus avec les organismes têtes de réseau du régime général (CNAM, CNAF, CNAV, CNSA, ACOSS) et la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour le régime agricole ou les régimes spéciaux. Ce pilotage est décliné entre les caisses nationales et les organismes de base de leur réseau dans le cadre de contrats pluriannuels de gestion (CPG) ou pour la CNSA, entre la Caisse et les conseils départementaux sur la base de conventions pluriannuelles.La DSS participe également à la surveillance des organismes de protection sociale complémentaire.
La DSS est en charge de l’ensemble des politiques publiques relative à la sécurité sociale. Ces dernières années, elle a notamment participé à la mise en oeuvre :
- la protection universelle maladie (PUMa)
- la réforme du 100 % santé
- la suppression du RSI et la simplification de la sécurité sociale des travailleurs indépendants
- l’amélioration de la relation des services publics de la sécurité sociale avec les usagers avec la mise en œuvre de la loi ESSOC (Etat au service d’une société de confiance)
- l’intermédiation dans le versement des pensions alimentaires par les CAF
- la réforme en faveur de l’autonomie des personnes âgées
- la mise en place de dispositifs en faveur du travail et du pouvoir d’achat (prime exceptionnelle exonérée de cotisations, heures supplémentaires défiscalisées et sans cotisations…)
- les mesures de régulation des dépenses de santé
- la réforme du système universel de retraites
- la contribution à la réforme du revenu universel d’activité
Et le Régime agricole ?
C’est non seulement la DSS, mais aussi le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation qui assurent la tutelle du Régime agricole (MSA).
Pour en savoir plus :
La Mission nationale de contrôle (MNC)
Depuis le 1er janvier 2010, une mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de Sécurité sociale (MNC), service à compétence nationale rattaché au directeur de la Sécurité sociale, s’est substitué au préfet de région (DRASS) pour contrôler et évaluer l’activité, le fonctionnement et l’organisation des organismes locaux de Sécurité Sociale.
Parmi ses missions, la MNC se voit confier notamment :
- Le contrôle de légalité des actes pris par les organismes locaux de Sécurité sociale
- Le contrôle du bon fonctionnement du service public de la Sécurité sociale
- La veille du service public de la Sécurité sociale
- L’évaluation annuelle des agents de direction des organismes nationaux et locaux de Sécurité sociale.
Pour en savoir plus, consulter la rubrique dédiée à la MNC
L’Assemblée nationale et le Sénat : missions d’orientation et de contrôle
La représentation nationale exerce un pouvoir d’orientation et de décision : Assemblée nationale et Sénat débattent chaque année de la politique en matière de sécurité sociale, font évoluer la législation et se prononcent en particulier sur les prévisions de recettes et de dépenses.
Les moments clés de cette mission du Parement sont le débat et le vote des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) sur la base du projet soumis par le Gouvernement.
Ils ont également un pouvoir de contrôle, qu’ils peuvent exercer notamment via les commissions des Affaires sociales, qui existe à l’Assemblée comme au Sénat. Cette mission de contrôle est spécifiquement prise en charge en son sein par la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS). En parallèle, d’autres acteurs comme la Cour des Comptes, l’IGAS et d’autres comités spécifiques assurent des missions de contrôle et d’évaluation sur le champ des politiques et organismes de sécurité sociale.
Les partenaires sociaux et la direction des organismes : gestion particulière de chaque caisse
Depuis la création de la sécurité sociale, les règles de gouvernance des organismes de sécurité sociale du régime général ont évolué mais ont toujours consacré la place primordiale des salariés et des employeurs ou de leurs représentants dans la gestion quotidienne des organismes.
De 1945 à 1967, les administrateurs des différents organismes de sécurité sociale étaient élus directement par les salariés.
A compter de 1967, l’Etat a souhaité que la gestion quotidienne des organismes de sécurité sociale soit confiée aux partenaires sociaux (représentants des salariés et des employeurs). Cette réforme a également favorisé le développement d’une direction salariée des organismes en question, où le directeur est en charge de la mise en œuvre des décisions prises par le conseil d’administration.
En parallèle, la réforme de la sécurité sociale de 1967 structure les différents réseaux de caisses de sécurité sociale par risques (maladie, vieillesse, famille, accidents du travail), en créant notamment les caisses nationales, établissements publics ayant un rôle de coordination et de pilotage de l’action des différentes caisses du réseau au sein de chaque risque.
A compter de 1967, la sécurité sociale est donc organisée selon deux niveaux, et chaque organisme de sécurité sociale comprend une gouvernance double :
- Chaque branche est organisée selon un réseau de caisses locales (CPAM pour la maladie, CAF pour la famille, CARSAT pour la vieillesse et les accidents du travail, URSSAF pour le recouvrement), structures de droit privé autonomes, en charge du service des prestations ou du recouvrement, et d’un niveau national. Ce niveau national s’incarne par un établissement public, la caisse nationale (respectivement CNAM, CNAF, CNAV et ACOSS) en charge du pilotage et de la définition des grandes orientations nécessaires pour chaque risque.
- Au sein de chaque caisse, la gestion quotidienne est assurée par un conseil d’administration, composé de représentants des salariés (désignés par les organisations syndicales) et de représentants des employeurs (désignés par les organisations patronales). Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’organisme. Le directeur, salarié de l’organisme, est chargé de la mise en œuvre des décisions prises par le conseil d’administration.
A noter que, depuis la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie, la gouvernance au sein de la branche maladie est inversée : le directeur de chaque organisme dispose d’une compétence générale et notamment propose le budget au conseil, dont le rôle en matière de gestion de l’organisme est, à la différence des autres branches, limité à la définition des orientations.
Par ailleurs, les conseillers (partenaires sociaux) siègent au sein des organismes dans de nombreuses commissions ayant un impact sur les bénéficiaires. On peut citer la Commission de recours amiable (CRA) qui gère et traite les litiges avec les assurés ou les allocataires ou la commission d’action sanitaire et sociale, qui peut octroyer certaines aides en cas de difficultés d’un assuré.
Dans le régime agricole, la gouvernance des organismes de sécurité sociale présente des spécificités. En effet, les organes de gouvernance de la mutualité sociale agricole sont constitués de représentants élus. Les élections interviennent tous les cinq ans et se font au niveau des cantons.
D’autres régimes font l’objet d’une gouvernance ad hoc, prévue par des dispositions réglementaires propres à chaque régime, avec des conseils d’administration dont les membres sont également désignés par les organisations syndicales et patronales représentatives, dans des proportions qui peuvent différer, par des représentants de l’Etat ou d’institutions ou organismes dont l’objet est en rapport avec le régime en question.